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他山之石
关于工商系统网络交易监管执法体系及架构的思考
发表日期:2016-05-27 21:57:02    访问人数:143    来源:中国工商报      
摘要:

 

  传统网络交易监管执法体系的不足
 
  属地监管的问题
  根据我国《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》,违法行为的管辖以违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖为主,发生争议时应报请共同的上一级行政机关指定管辖。由于互联网是一个全球性的系统,无法将网络市场像传统的地理空间那样分成传统区域,这使得工商部门以地域分割为主要特征的市场主体登记、市场行为监管的属地管辖模式难以实现有效监管。虽然《网络交易管理办法》有协查的规定,但长期形成的属地管辖的思维定式,导致网络案件协查机制在基层执法办案中落实不力。
  单打独斗的问题
  由于工商系统曾长期实行省以下垂直管理,执法队伍体量庞大,各级工商部门在监管执法中,依靠自身力量的较多,与其他部门配合的较少,部门之间信息交流不通畅,执法资源共享不足,单打独斗问题普遍存在。网络交易违法行为具有复杂化、技术化和跨领域的特征,要求工商、商务、公安、工业和信息化、海关、邮政以及专业技术机构必须互相配合,并成为一种常态。
  执法结构的问题
  传统工商系统执法体系,以福建省为例,执法办案单位相对集中,原则上不允许机关内设业务部门直接办案。一般允许直接组织执法办案的机构一是省、市、县经检机构(专业执法部门),二是基层工商所。省、市、县工商局除公平交易机构配合或组织查办不正当竞争或传销案件外,其他内设业务处、科、股基本不介入案件查办,只负责业务指导,上传下达,统计分析,总结汇报。这就造成业务指导和案件查办脱离,监管理论和执法实践脱离,行政监管资源浪费,难以形成相对专业、精通某一类或几类案件查办的执法监管队伍。
  人员素质的问题
  工商所缺少综合执法人员。在基层工商所,精通法律、懂业务、善执法的业务骨干普遍较少,能办案、有经验的执法人员数量严重不足。工商所人员忙于日常繁杂的综合性监管事务,难以专心于监管执法工作。业务处、科、股人员在法规研究或业务钻研上可能相对专业,但缺少实践经验。一些具有高学历、精通计算机业务的新招公务员,按照规定3年内必须在基层工商所工作,缺乏相对集中的业务培训,人才资源被无形浪费。
  执法理念的问题
  只打不追。一些基层监管执法单位只对查到的问题、个案进行处理,对表面现象背后的隐患问题或者案件线索不注意追查。
  协商办案。为提高办案效率,降低执行难度,个别执法人员主动与当事人协商行政处罚的种类和幅度,只要双方达成一致,凭当事人供述的证据材料即作出行政处罚。
  争抢案源。由于上级安排了监管执法任务,并制定总罚没款参考指标,办案机构与基层工商所为完成年度指标或绩效任务,互相争抢案源,难以形成执法合力。
  在执法实践中,除上述问题外,还有许多不适应网络市场监管执法现实需要的问题。只有不断创新监管机制,提高队伍综合素质,提高监管执法信息化技术应用水平,才能完成网络市场监管任务。
  完善工商系统网络交易监管执法架构的设想
 
  依托一个平台
  依托一个平台,即全国工商系统网络交易监管业务信息平台。
  实现对网络市场的有效监管,一定要树立“以网管网”的监管理念,以及与信息通信技术共同进步的思维意识。
  依托国家工商总局网监平台。对内,总局网监平台与企业登记数据库、案件处理系统、企业年报公示系统互联互通,与各省工商局网络监管信息平台上下衔接,优化、整合、利用系统内市场主体相关信息资源。通过上情下达,下情上报,业务培训、案件协查指挥、协调、指导基层网络市场监管。对外,与商务、工业和信息化、税务、公安、海关、邮政、银行、财政、文化等部门和机构点对点衔接,共享网络市场监管信息。
  同时,与国内互联网技术高端科研企事业单位建立技术有偿服务联系机制,借助社会先进技术力量为网络市场监管服务。另外,要积极争取对接全国大型、主流电子商务平台,解决部分网络经营主体信息不对称问题,借助第三方交易平台的力量打破信息壁垒和技术壁垒。
  组建两支队伍
  组建相对独立稳定的网络交易监管执法队伍。工商部门目前面临科学维护网上网下两个市场秩序问题。网络市场存在的违法行为,在实体市场中都能找到缩影,涵盖工商监管的方方面面。因此,加强网络市场监管,需要监管执法人员综合素质高,监管执法队伍掌握网络监管技能,监管执法保障有高科技含量,监管执法装备适应网络监管需求,这在客观上要求有一支相对稳定的高素质执法队伍。目前的执法队伍现状,很难适应日益复杂的行政执法重任,应结合机构改革和公务员制度的实行,把人员力量合理地向网络市场监管执法岗位倾斜,配齐、配强专业技能较强的执法人员,尽可能保持稳定,避免“走马灯”似的调换,以保证网络市场监管执法的稳定性、连续性。具体建议就是,“老、中、青”三结合,业务专家型、办案技能型、技术保障型人员兼容、配对,合理搭配。
  组建社会监督和技术支撑的网络监管保障队伍。实现网络市场的规范有序,单靠工商队伍的现有人员和监管手段远远不够,必须借助社会监督力量和专业技术力量。
  一是可以通过政府或法律授权建立权威的、中立的网络市场主体信誉评价机构,由这些机构建立信誉查询系统。消费者可以随时查询网络经营者的信誉状况,有利于规制网络交易欺诈、不履行合同义务等行为。比如,中国电子商务协会倡导成立的中国电子商务诚信联盟。
  二是建立具有我国特色的网上争端解决机制,相关协会负责争端解决,必须保证争端解决的公正性与权威性。
  三是依托或委托国内高科技企业,组建几个技术支撑岛或技术支撑链,通过大数据、搜索云、公证云等手段,为全国工商系统加强网络市场监管提供有偿技术服务。
  倡导三大理念
  提高网络交易监管效能必须树立执法精英理念。电子商务监管与传统监管方式的重要区别是,监管干部经常面对的不是活生生的人,而是计算机和网络。核发网上电子营业执照,开展网上抽查,进行电子合同备案登记等等,电子商务监管对工商干部的素质提出了更新更高的要求,需要工商干部具备一定的电子商务知识和计算机应用能力,同时还需要精通工商行政管理的常用法律法规,经常学习新出台的有关电子商务市场管理的法律法规,不断更新知识,运用自如。
  就目前工商部门的人员状况看,虽然广大干部对电子商务的基础知识有所了解,但真正参与过具体监管执法业务的人却很少,对信息和网络知识的掌握不能适应电子商务市场发展的需要,必须下大气力集中精力加强对工商干部的培训,培养网络市场监管精英队伍。
  一是要加强电子商务市场管理法律法规的培训,及时组织学习新出台的法律法规;二是加强学习交流,及时了解和掌握新知识新经验,取长补短;三是要安排网络监管人员到科研院所、企事业单位及大专院校学习,掌握相关的电子商务知识;四是利用各种办法、通过各种途径广泛吸纳人才并用好人才;五是合理搭配网络市场监管队伍人员结构,既要有熟练掌握法律法规、有丰富监管执法经验的办案人员,又要有熟练运用专业技术收集线索、固定证据,协调部门关系的综合素质较高的专业技术人员。
  提高网络市场监管效能必须树立主动寻求配合的理念。查办网络市场违法案件和查办实体市场违法案件有很大不同。后者,现场收集的相关书证、物证和当事人的陈述,基本上能够形成证据链,对违法行为予以认定。而网络违法行为调查取证就非常困难,需要一定的技术手段和很多部门的密切配合。福建省宁德市工商局在今年4月份查办的一起网络销售野生红珊瑚案件,就是在省工商局的指导下,杭州市工商局的协助下,公安部门的配合下共同完成的。目前我国负责网络商品交易的政府机构从中央到地方形成了完整体系,包括商务、工业和信息化、工商、税务、公安、海关、邮政、银行、财政、文化等13个政府主要部门及机构。必须主动和有关部门加强沟通、联系,积极建立部门信息共享机制,网络纠纷舆情分析机制,部门联动执法机制、部门联席协商机制,提升网络市场监管效能。
  必须树立与时俱进积极创新的理念。发现案源方式可以创新。不能仅靠基层执法人员日常抽查,网络盲目搜索,案件追查发现。可以通过大数据分析、网络投诉信息分析、制定搜索策略重点搜索、网络从业人员内部举报,有关部门通报的异常网络行为分析,专业技术部门研究发现等。案件查办模式可以创新。可以采取专项执法模式、专案督办模式、追溯深挖模式、协查联动模式、部门配合模式。日常监管方式可以创新。除网络日常抽查、登记信息贴标、第三方市场主体约谈、违法案件查办外,积极引导网络经营主体成立行业协会加强行业自律;依托消费者协会或引导成立社会民间组织,进行公平公正的舆论监督;鼓励专业技术企业开展第三方评价,并公布相关内容,加强社会监督。总之,要密切关注网络技术的更新、网络经济的发展,与时俱进创新网络市场监管方式,维护市场秩序,服务经济发展。
  构筑四层架构
  总局层面的构架。国家工商总局成立网络交易监管司,下辖网络交易监管直属局(负责对全国性网络交易重大案件的查办)、网络交易监管政策研究处(负责网络交易监管政策研究制定、队伍业务培训)、网络交易监管处(负责联系全国各省、直辖市、计划单列市工商局或市场监督管理局网络交易监管部门的业务指导、联系、协调、沟通,协调部委之间的信息共享、协同执法)、网络交易监管信息技术保障中心(负责总局的网监平台维护,总局内部的技术服务保障中心,协调联系“技术支撑岛”)。总局负责在全国筛选、委托3至4家高科技企业或专业技术部门,协助搭建“技术支撑岛”,为全国工商部门提供技术保障服务。
  省局层面的构架。省工商局或市场监督管理局成立网络交易监管分局,下辖网络交易监管执法支队(负责对全省网络交易重大案件的查办,配合总局直属分局或支持市局相关网络案件的查办)、网络交易监管综合科(负责网络交易监管规范性文件的制定、分局内务工作、队伍业务培训)、网络交易监管科(负责省以下工商局或市场监督管理局网络交易监管部门的业务指导、联系、协调、沟通,协调有关部门之间的信息共享、协同执法)、网络交易监管信息技术保障中心(负责网监平台维护,内部技术服务保障的“技术支撑链”,协调联系全国范围的“技术支撑岛”)。
  市局层面的构架。市工商局或市场监督管理局成立网络交易监管分局,下辖网络交易监管大队(负责对全市网络交易重大案件的查办)、综合办公室(负责上传下达、队伍培训、市级网监平台)、网络交易监管科(负责业务指导、联系、协调、沟通基层网络市场监管工作,信息共享、协同执法)。
  县局层面的构架。县(市、区)工商局或市场监督管理局成立网络交易监管直属分局,负责对辖区网络市场主体日常监管、完成协查工作任务、各类网络违法案件的查办、上传下达、统计分析,指挥、协调、指导基层工商所开展网络市场监管工作。
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